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《中国能源报》:关于京津冀电力市场建设的思考

作者:王鹏     供稿单位:中国能源报      发布时间:2016-12-09    

国家能源局贯彻落实中央深化电力体制改革精神,提出建设京津冀电力市场的重大命题,社会各界十分关切。本文就京津冀电力市场建设问题谈几个观点,供批评。

第一,建设京津冀电力市场具备良好的基础条件。京津唐电网成型于上世纪30年代。经历复杂的历史演变,目前在电网结构上河北省分为南部和北部,南部称河北南网,北部连同北京和天津,称为京津唐电网;实际上在山西和蒙西境内还有燃煤电厂采用“点对网”形式直送京津唐电网。京津唐电力的依存度高,北京的电力三分之二需要外来,天津虽然电量能够平衡但电力不能自给。京津冀既可以理解为京津唐,也可以理解为涵盖河北南网。二者是京津冀概念的初级形态和高级形态。

在京津冀建设电力市场有诸多优势,如电网结构紧密、调度体系健全、技术管理严格、人员素质较高等,这些优势很大程度上源自多年来政治保电的常态化要求。同时,上一轮电力体制改革实施了有效的厂网分开,形成了有利于激发竞争的发电资产分散化格局。此外,近年来地方政府、电力监管机构和电力企业共同探索实践了发电权交易、跨省区交易、并网机组考核与辅助服务补偿机制等,市场氛围比较浓厚。在此基础上建立京津冀竞争性电力市场,乃至推行电能量和部分辅助服务品种的现货交易,技术作业层面问题不大。

市场倘若建成,也确能实现国家能源局提出的建设京津冀市场4个目标,即全面服务京津冀协同发展战略要求、满足京津冀电网尤其是首都电网安全稳定运行、提高资源配置效率、促进清洁能源消纳。

第二,建成统一的华北电力市场是长远目标,但一步到位几无可能。市场生产某一种产品及提供某种商品服务,都有大致的经济距离和辐射范围,市场范围扩大是市场体系发育和市场联系加强的产物,全国电力市场也好,华北电力市场也好,无一例外。由地区性向跨省市、远辐射的开放型市场转变,建设华北电力市场,不能简单地靠行政强制。只有送受两端有开展交易的主观意愿、有建设跨省跨区输电线路诉求、有承担相应输电价格的能力,市场范围才可以进一步扩大。

所以,在华北电力市场培育的路径上,首先要建立京津冀统一电力市场,然后依托紧密的省间联络线,依靠客观存在、强劲的供应与需求动力,让市场规律发挥作用,逐步实现京津冀与蒙西、山西、山东三省区(全部或部分)电力市场的融合,进而构建完成区域市场。当然,建成统一开放、竞争有序、公平高效的华北电力市场是中长期目标,估计需要5到10年。

第三,落实国家能源局2016年第10号监管公告的意见,强化京津唐电网统一调度。京津唐历史上一直是一张网,对应单位先后是华北电管局、华北电力集团、华北电网公司、国网华北分部等,相应的华北电力调度中心,一直既是网调,统管华北区域,又兼京津唐电网的具体调度。2008年设置天津电网为独立的调度控制区、实施联络线控制,总体上是欠妥的,因为这是缩小而不是扩大资源优化配置的范围。实际上天津电网没有足够能力担此重任,内部机组为共同承担联络线潮流波动,需频繁调节,加大了发电设备磨损、降低了电网安全水平。国家能源局《2015年全国电力调度交易与市场秩序监管报告》(2016年第10号监管公告)显示,“天津电网2014年被取消独立控制区205次,其中冬季供热期123次,以满足冀北风电夜间消纳、京津唐全区系统备用、天津电网发电厂检修试验等需求。”但客观上讲,天津控制区独立,培养了一批调度人才。

《电网调度管理条例》明确,“调度机构的职权及其调度管辖范围的划分原则,由国务院电力行政主管部门确定。”京津冀电力市场建设绕不开调度问题,国家发展改革委应会同国家能源局和电网企业一起,抓紧研究明确有关问题,为京津冀电力市场建设铺平道路。

第四,京津冀调度交易机构的最佳方案。国家能源局在京津冀电力交易机构组建上,提到2个要求,一是股份制模式,二是具备同步开展中长期和现货交易的能力。

结合华北实际,改组华北电网公司为相对独立的调度交易机构是更好的选择:一是,据介绍华北电网公司不拥有输电网络资产,现在主要的业务部门就是调度中心和内设的交易中心,不存在电网与调度是否应该一体化的争论;二是不直接管理基层供电公司,也就不会涉及电网公司未来是否会从事竞争性售电业务的争论;三是与“管住中间、放开两头”体制架构没有冲突;四是国际上成熟电力市场的运营机构也有采用这种模式的典型案例。

调度是公权力,交易也是公权力,改组成立兼具两项职能的华北调度交易机构在全国不一定具备可复制性,但符合华北实际,组建实务简单,运作起来也能更好节约社会资源。

第五,组建股份制交易机构完全符合文件精神,不会有大的意见分歧。中发9号文的配套文件《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》,有几个重要观点支撑了国家能源局关于京津冀交易中心的组建要求。一是基本原则上明确要“相对独立,依规运行”;二是组织形式上提出“可以采取电网企业相对控股的公司制、电网企业子公司制、会员制等组织形式”;三是体系框架上明确“区域交易机构包括北京电力交易机构、广州电力交易机构和其他服务于有关区域电力市场的交易机构”;四是与调度机构的关系上,“交易机构主要负责市场交易组织”,“日前交易要区别不同情形,根据实践运行的情况和经验,逐步明确、规范交易机构和调度机构的职能边界”。

电网企业相对控股,可以让华北电网公司和国网北京、天津、冀北、河北公司都参股,但总股比要控制,相对控股意味着不能突破50%这条线。考虑超过半数或超过三分之二通过决议的不同情境,建议电网、中央发电企业、地方投资公司、售电与用户、第三方机构的股比为40%、20%、15%、20%和5%。

第六,确保首都安全,但京津冀三省市在有序用电等问题上要确立“共同但有区别的责任”原则。天津调度职能的加强、国网冀北公司的历史性出现,是电网企业与地方政府就有关诉求相博弈、妥协的产物,是京津唐电网一体化但三地经济社会利益不平衡的结果。从国家对首都电力保障提出明确要求开始,逐渐形成了“华北保京津唐、京津唐保北京”的政治保电原则,于是出现了民间说法“北京没小事、天津没大事、河北没有事”的尴尬境地。遇到供电紧张,首先拉限电的是河北,然后是天津,北京远郊区也不一定轮得上。因此天津、河北方面非常渴望有一张自己可控的电网及调度指挥机构。前两年负荷紧张时,华北电网公司曾经负责任地提出过三省市面对有序用电时的限负荷比例问题,但执行上打了折扣。

北京市有关部门应不避矛盾、主动担当,按照现在流行的“共同但有区别的责任”原则,区分首都功能和非首都功能,与天津、河北达成共担电力运行风险的协议,京津冀电力公平、透明运行,惟此才能赢得三地政府对京津冀统一电力市场体系的强力支持。

第七,京津冀电网的输配电价要统一方案、统一核算。京津唐电网经过多年建设,形成了围绕北京的紧密的500千伏电压等级的双环网,确保安全万无一失。尽管目标是北京供电安全,但偏巧这些大量的输变电设施建在河北境内,现在资产估计大都在国网冀北公司的户头上。在3月份国家发展改革委发布的《关于扩大输配电价改革试点范围有关事项的通知》(发改价格[2016]498号)中,相关内容有弹性,试点范围既点到了北京、天津、冀南、冀北等省级电网,也点到了华北区域电网。分省开展成本监审、测算当地电网输配电价总水平、分电压等级输配电价标准,必将发现冀北电网投资巨大、输配电价标准很高。要推进京津冀电网输配电价相关工作,必须坚持统一方案、统一核算,否则河北省政府很难支持市场建设工作。

第八,京津冀电力市场建设工作任务繁重,要循序渐进、由简入繁。最近国家能源局复函华北能监局同意印发《京津唐电网电力用户与发电企业直接交易暂行规则》,京津唐电网电力用户与发电企业直接交易是京津冀电力市场建设的起步工作,发布直接交易规则、准入市场主体、开展业务培训等千头万绪,即使依托现有的华北电力交易中心开展交易工作,实现国家能源局“2016年底电力直接交易规模达到全社会用电量的20%”的要求,知易行难。

进一步讲,落实《关于做好京津冀电力市场建设有关工作的通知》,制定市场建设方案,组建京津冀电力交易机构,论证出台市场规则,开展市场仿真、预测潜在问题、提出风险应对措施,落实京津冀电力市场开展现货交易的任务,知难行更难。《通知》体现了国家能源局对华北能监局和三地政府有关部门的期盼。客观地讲,有些问题也不可能寄望先期定量化地研究透彻。还是要善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,注重方式方法,定量与定性相结合,否则2018年现货交易也开不了张。

第九,推进改革最困难的是改变意识,京津冀电力市场是要险中取胜。推进电力市场化改革,电力工业领域在体制上确立市场经济的统治地位,结束长期计划思维和2002年电力改革以来市场附属于计划的历史,摒弃市场影响电力运行安全、市场影响可再生能源消纳等似是而非的观点,关键是改变意识,难点也在改变意识。

推进京津冀电力市场实在是一步“险棋”,实践中能否经得住“改革或许影响首都供电安全”、“改革支持了高耗能”、“改革就是要发电企业降价”、“改革不能保证大机组多发小机组少发”、“改革违背了可再生能源全额保障性收购原则”、“改革导致国有资产流失”等指责,不断优化完善市场规则,步入良性循环,需要长周期的冷静观察。但是推动京津冀电力市场也是对各部门、各单位、各市场主体能否态度坚决地落实中央精神的考验,体现了国家能源局壮士断腕的决心和背水一战的气概,但愿险中取胜,毕竟无限风光在险峰。

(作者王鹏,8455新葡萄娱乐教授、中国能源政策研究中心主任 《中国能源报》 2016年08月08日   第01版)

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